政府近年來(lái)日益重視環(huán)境改善和環(huán)境保護(hù)，通過(guò)完善立法，加大資金投入，2010年又將節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)列入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，環(huán)境行業(yè)面臨巨大的發(fā)展機(jī)遇。環(huán)境行業(yè)人士和資本市場(chǎng)參與者對(duì)此都感到振奮。但是，中國(guó)環(huán)境行業(yè)前景真的就會(huì)因此“發(fā)展形勢(shì)喜人”嗎？
政府主導(dǎo)的環(huán)境“行業(yè)”
按照治理對(duì)象劃分，環(huán)境行業(yè)包括水務(wù)(供水、污水處理)、固廢(生活垃圾、工業(yè)廢物、危險(xiǎn)廢物等)、供熱、空氣治理和環(huán)境修復(fù)等等，涉及國(guó)民生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的各種環(huán)境要素領(lǐng)域。
當(dāng)前，中國(guó)環(huán)境行業(yè)還只能稱為“行業(yè)”，而不是完整意義的“產(chǎn)業(yè)”。因?yàn)榄h(huán)境行業(yè)中的行為主體絕大部分，即投融資和運(yùn)營(yíng)仍歸屬政府，行政行為色彩濃厚；只是在設(shè)備制造和設(shè)計(jì)、工程領(lǐng)域市場(chǎng)化程度比較高。此外，環(huán)境企業(yè)尤其是環(huán)保企業(yè)普遍處于“小、散、幼”階段，產(chǎn)業(yè)集中度較低。
業(yè)內(nèi)人士常說(shuō)：環(huán)境行業(yè)政策性強(qiáng)，一語(yǔ)中的揭示了政府主導(dǎo)的“環(huán)境行業(yè)”的現(xiàn)實(shí)。然而，環(huán)境行業(yè)若要真正產(chǎn)業(yè)化，必須優(yōu)先解決產(chǎn)業(yè)化的重要前提及其機(jī)制問(wèn)題，例如污染者／受益者付費(fèi)機(jī)制、價(jià)格政策、財(cái)稅政策、運(yùn)營(yíng)專業(yè)化、嚴(yán)格執(zhí)法等，這些目前都不同程度地存在缺失和失序現(xiàn)象，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)化發(fā)展緩慢。
同時(shí)需要注意的是，發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)，有了文件和理念固然是一種進(jìn)步，但不能只停留于文件和口號(hào)上。在釋放市場(chǎng)需求的政策落實(shí)、降低產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻和交易稅負(fù)等方面，都存在很多努力的空間。
綜合環(huán)境服務(wù)興起
縱觀我國(guó)以往的環(huán)境(環(huán)保)行業(yè)政策，大多偏重于關(guān)注建成多少環(huán)保設(shè)施，而對(duì)環(huán)境改善和治理的最終效果重視不夠，而這恰恰應(yīng)該成為整個(gè)環(huán)境服務(wù)目標(biāo)的重點(diǎn)。
如果政府或環(huán)境直接責(zé)任人關(guān)注環(huán)境服務(wù)的最終效果，將為環(huán)境服務(wù)提供方創(chuàng)造一個(gè)“服務(wù)交付”(delivery of services)的交易市場(chǎng)。交易界面的推移，將顯著降低由于拆解環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的高昂的交易成本，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境服務(wù)的全過(guò)程成本最小化提供根本動(dòng)力。
筆者理解，這種以環(huán)境服務(wù)的效果作為交付標(biāo)的物的商業(yè)模式，即為最近業(yè)內(nèi)熱烈討論的“綜合環(huán)境服務(wù)”。這一商業(yè)模式的關(guān)鍵是，如何將消除環(huán)境負(fù)效應(yīng)(環(huán)境服務(wù)的效果)轉(zhuǎn)化為可收費(fèi)行為，并形成足夠的現(xiàn)金流。
綜合環(huán)境服務(wù)要成為產(chǎn)業(yè)，須建立相應(yīng)的服務(wù)成本回收補(bǔ)償機(jī)制：1)要么是政府付費(fèi)，形成政府采購(gòu)環(huán)境服務(wù)的法律關(guān)系；2)要么是污染者／受益者付費(fèi)，形成直接干系人承擔(dān)責(zé)任的法律關(guān)系；3)要么是兩者兼而有之。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)造清晰、可預(yù)期的、強(qiáng)度足夠的穩(wěn)定現(xiàn)金流。
發(fā)展上述綜合環(huán)境服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困難，在于地方政府信用不足，以及收費(fèi)機(jī)制的強(qiáng)制性不夠、收費(fèi)水平不足、定價(jià)及價(jià)格調(diào)整機(jī)制不完善。其中，環(huán)境服務(wù)的定價(jià)機(jī)制又是最敏感的部分。很多環(huán)境治理的外部效應(yīng)，缺乏內(nèi)部化的便利條件，責(zé)任體系又不清晰，導(dǎo)致環(huán)境服務(wù)的價(jià)值未被準(zhǔn)確定價(jià)。譬如：水資源的真實(shí)價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制缺失；合理的污水處理標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定和環(huán)境容量的關(guān)系不匹配；危險(xiǎn)廢物的處置標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，如何規(guī)定環(huán)境修復(fù)的責(zé)任主體等等。
盡管存在種種困難，但中國(guó)環(huán)境行業(yè)經(jīng)過(guò)多年探索，我們認(rèn)為綜合環(huán)境服務(wù)應(yīng)該是大勢(shì)所趨的選擇。越早看清楚這一點(diǎn)，并為此提前謀劃和布局，越有可能從中建立一個(gè)強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。
綜合環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)劃分
“以結(jié)果導(dǎo)向的環(huán)境服務(wù)”為交付標(biāo)的物的綜合環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)，包含了企業(yè)—政府(B—G)、企業(yè)—企業(yè)(B—B)、企業(yè)—用戶(B—C)三類(lèi)細(xì)分市場(chǎng)，其中尤以B—G和B—B市場(chǎng)為重點(diǎn)。
企業(yè)—政府(B—G)市場(chǎng)有市政污水處理、污泥處理、固廢處理、環(huán)境修復(fù)與管理，其實(shí)質(zhì)是政府環(huán)境服務(wù)外包采購(gòu)。企業(yè)—企業(yè)(B—B)市場(chǎng)有煙氣脫硫的合同減排、工業(yè)園區(qū)污水集中處理、工業(yè)園區(qū)固廢集中處理、合同能源管理等，其實(shí)質(zhì)是企業(yè)環(huán)境責(zé)任的外包及服務(wù)購(gòu)買(mǎi)。企業(yè)—用戶(B—C)市場(chǎng)有市政供水、城市供熱等，是直接面向環(huán)境終端用戶的服務(wù)市場(chǎng)。
除了具有普遍服務(wù)性質(zhì)的B—C市場(chǎng)，由于有政府頒布的《供水條例》、《供熱管理辦法》等法規(guī)支撐下的隱式合同關(guān)系，而不需要專門(mén)構(gòu)造合同外，B—G、B—B市場(chǎng)中服務(wù)供求雙方都需要具體的環(huán)境服務(wù)合同來(lái)規(guī)范相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，形成所謂“合同環(huán)境服務(wù)”的法律關(guān)系。這種環(huán)境服務(wù)合同具有單件性、唯一性和結(jié)構(gòu)化特征。為供求雙方利益計(jì)，最好是中長(zhǎng)期的合同。
前述合同環(huán)境服務(wù)中采用的項(xiàng)目投融資模式，可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和服務(wù)供求雙方的權(quán)責(zé)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，分別選用諸如DBO、DBFO、BOT、BOO、EMC等模式。
需要強(qiáng)調(diào)指出的是，環(huán)境服務(wù)商是否介入項(xiàng)目所需的資本性投資，并非辨別是否屬于“綜合環(huán)境服務(wù)”的必要前提。但是，環(huán)境服務(wù)商提供包含設(shè)計(jì)、工程及建設(shè)、后期運(yùn)營(yíng)管理等部分或全部的整合環(huán)境服務(wù)內(nèi)容，是綜合環(huán)境服務(wù)的重要特征。
產(chǎn)業(yè)發(fā)展要打政策組合拳
要促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展，作為提供“制度產(chǎn)品”的相關(guān)政府部門(mén)大有可為。財(cái)政、價(jià)格、市場(chǎng)、資質(zhì)管理、融資便利、稅務(wù)方面的政策組合是環(huán)境服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的催化劑，也是業(yè)界呼吁多年、盼望政府部門(mén)予以重視和解決的重要政策議題。
財(cái)政政策。應(yīng)當(dāng)制訂和推行鼓勵(lì)按照終端服務(wù)效果進(jìn)行補(bǔ)貼的財(cái)政政策，譬如污水處理、固廢處理等環(huán)境服務(wù)按實(shí)際達(dá)標(biāo)處理量進(jìn)行補(bǔ)貼，而不是對(duì)設(shè)施建設(shè)和項(xiàng)目投資進(jìn)行補(bǔ)貼。
價(jià)格政策。無(wú)論采用何種具體的定價(jià)方式，面向終端用戶的環(huán)境服務(wù)(如供水、供熱)應(yīng)實(shí)行清晰可預(yù)期的定價(jià)規(guī)則。實(shí)際價(jià)格如果無(wú)法保證服務(wù)的連續(xù)供應(yīng)和品質(zhì)，政府的價(jià)格政策應(yīng)該允許以受監(jiān)管的補(bǔ)貼方式保證運(yùn)營(yíng)商收回服務(wù)成本，獲得合理收益。毫無(wú)疑問(wèn)，在成本加成的定價(jià)方式下，成本監(jiān)審是有效的價(jià)格監(jiān)管的基礎(chǔ)工作。
擴(kuò)大市場(chǎng)政策。修訂《政府采購(gòu)法》等相關(guān)法律法規(guī)，鼓勵(lì)、支持各級(jí)政府對(duì)缺少付費(fèi)機(jī)制的公益性環(huán)境服務(wù)的長(zhǎng)期合同采購(gòu)。這是構(gòu)建公私協(xié)作(PPP)合同的基礎(chǔ)。強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法力度，鼓勵(lì)、引導(dǎo)企業(yè)環(huán)境服務(wù)向?qū)I(yè)的、第三方環(huán)境服務(wù)商外包。但是不宜搞一刀切，有些環(huán)境服務(wù)與企業(yè)生產(chǎn)業(yè)務(wù)流程高度整合的，應(yīng)尊重生產(chǎn)企業(yè)對(duì)商業(yè)機(jī)密的保護(hù)以及業(yè)務(wù)整合性的選擇。
資質(zhì)管理。提高環(huán)境運(yùn)營(yíng)/服務(wù)的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，但應(yīng)該逐步把資質(zhì)管理納入政府相關(guān)部門(mén)指導(dǎo)下的、透明的行業(yè)自律規(guī)范中。結(jié)合過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，資質(zhì)管理應(yīng)該強(qiáng)調(diào)如何進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理的措施方法。
融資政策。允許和鼓勵(lì)以收費(fèi)權(quán)、環(huán)境服務(wù)合同權(quán)益作為主要擔(dān)保品的項(xiàng)目融資；解決合同權(quán)益質(zhì)押登記的操作性問(wèn)題；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)證券化等融資方式創(chuàng)新。
稅務(wù)政策。重點(diǎn)解決B—B市場(chǎng)中，由于環(huán)境服務(wù)外包產(chǎn)生的雙重征稅問(wèn)題，降低或豁免因外包環(huán)境服務(wù)增加的稅務(wù)成本，以誘導(dǎo)排污企業(yè)向?qū)I(yè)環(huán)境服務(wù)商外包環(huán)境服務(wù)。提供激勵(lì)性的稅務(wù)優(yōu)惠政策，例如綜合環(huán)境服務(wù)收入占企業(yè)營(yíng)業(yè)收入的百分比超過(guò)一定比例，可以享受所得稅減免等稅務(wù)優(yōu)惠等。
